Reflexions sobre la gestió d’una Generalitat de Catalunya autonòmica

Ara que, encara que sigui per necessitat, el PSOE (que no l’Estat espanyol) ja accepta, fins i tot per escrit, que els problemes, el conflicte, entre Catalunya i Espanya comencen fa quasi 310 anys, i continuen des d’aleshores, potser també podem parlar dels problemes que es plantegen a l’hora de gestionar una Generalitat autonòmica, en la que tant ERC com Junts sembla que volen continuar per molt (massa) temps.

Traslladem-nos doncs al moment en què aquesta última comença a funcionar amb l’arribada del President Tarradellas, com a president de la Generalitat històrica i republicana, que un cop aprovada la Constitució espanyola es transforma en autonòmica, i mirem des d’aleshores cap endavant. Crec que els problemes de gestió esmentats poden ser de diferents tipus: d’organització administrativa; de finançament; de caràcter legal; i de tensions polítiques. Òbviament, tots aquests aspectes estan interrelacionats.

L’organització política i els temes legals

Es comença un procés de transició, en el que des de l’statu quo es proposa una simple reforma del règim franquista, i els partits d’esquerres (PSOE i PCE) i els principals sindicats (CCOO i UGT) renuncien a la ruptura amb el règim anterior, que havien propugnat fins aleshores, i accepten la monarquia i la bandera, així com, des d’un punt de vista econòmic i social, uns Pactes de la Moncloa clarament perjudicials per a la classe treballadora i les classes populars.

A partir d’això la Constitució de 1978 només podia acabar essent, com molt bé explica el professor Pérez Royo en el seu llibre “La Reforma Constitucional Inviable”¹: monàrquica (una monarquia d’origen franquista, per cert), fomentadora del bipartidisme, antifederal, i a més, impossible de ser reformada. “Todo atado y bien atado”. (Un llibre, per cert, el de Pérez Royo, que hauria de ser de lectura obligatòria, com a mínim al Batxillerat, si no ja a 4rt d’ESO).

El sistema de partits que estan a les Cortes Generales espanyoles (Congrés i Senat) ve molt condicionat pel seu origen. Quan es fan les primeres eleccions (15 de juny de 1977), abans de l’aprovació de la Constitució el 1978, només si poden presentar els partits que han estat legalitzats fins aleshores, a partir de la normativa existent: la Llei per a la Reforma Política² i el Real Decret-Llei 20 de Normes electorals (20.03.1977)³. No hi havia Llei de partits polítics. Per tant, els partits que es varen presentar no varen poder prendre la decisió de participar-hi o no (no tenien aquest dret fonamental) sinó que era el govern espanyol el que permetia o no de participar-hi. I no ho oblidem, va ser el sistema de partits que sorgeixen d’aquestes primeres eleccions, -amb una legislació pre-constitucional, sorgida d’unes Cortes i un govern encara franquistes-, els que varen elaborar la Constitució.

En un interessant article⁴, al parlar del sistema electoral espanyol i de la seva capacitat per representar els ciutadans, Manuel Carrasco ens diu algunes coses interessants. Per exemple, “la funció representativa de les “Cámaras” queda reduïda a una faceta simbòlica amb molt poc contingut real”. I afegeix, “El resultat és un sistema que podem caracteritzar com a democràcia no representativa. El sistema polític és indubtablement democràtic perquè hi ha eleccions lliures, però l’elector no escull els seus representants, ja que aquests són designats pels òrgans dirigents dels partits polítics en funció de dinàmiques endògenes de caràcter oligàrquic. El vincle entre la ciutadania i els seus representants queda tallat”. I la raó última d’això és que la normativa electoral espanyola que sorgeix de la Constitució⁵, la “Ley Orgánica 5/1985 de 19 de Junio de Régimen Electoral General (LOREG)”, és pràcticament la mateixa que hi havia al Real Decret-llei 20 de 1977 abans esmentat, el qual recordem-ho era pre-constitucional, és a dir fet per les Corts que encara eren franquistes. Ens diu Carrasco: “les reformes que es poguessin pensar per tal de reforçar la representativitat del sistema polític exigirien … la reforma de l’article 69 de la Constitució⁶. En realitat l’article esmentat no va fer res més que constitucionalitzar els elements fonamentals del sistema electoral del Real Decret-llei 20/1977″.

I a Catalunya què? Doncs a Catalunya, 46 anys després de 1977 i 38 anys després de 1985 el sistema electoral i, per tant, les limitacions en la representativitat de la ciutadania continuen essent, bàsicament, les mateixes que a l’estat espanyol. Ens ho diu, sense embuts, el mateix Parlament de Catalunya⁷: “l’Estatut no condiciona gaire més enllà del que estableix la Constitució el sistema electoral del Parlament de Catalunya, sinó que remet a una futura llei electoral, la qual encara no ha estat aprovada”. I ara que ja sabem que, per diverses raons que no toca analitzar aquí ni ara, ni Junts ni ERC tenien cap intenció d’avançar realment cap a l’autodeterminació, la independència i la República catalana (mentre la CUP reflexiona que ha de fer a partir d’ara després del fracàs del pacte amb ERC per la investidura d’Aragonès) encara que hi hagués una majoria autodenominada independentista. Però, el més greu encara, si ja estava clar que l’objectiu no era avançar cap a la independència, és, pregunto, per què no varen utilitzar aquesta majoria per avançar realment en altres aspectes millorables de l’autonomia? Més en concret, i referint-nos al que hem estat parlant fins ara, per què no varen aprofitar la majoria que tenien per fer una Llei electoral catalana que millorés la representativitat de la ciutadania de Catalunya? Ah, si, perdoneu, no recordava que el país, la gent, els hi importa molt poc, quan tenen altres preocupacions com ara quanta gent podran col·locar a la multitud d’organitzacions polítiques del país: Generalitat, Diputacions, Consells Comarcals, Àrea Metropolitana de Barcelona, Autoritats Portuàries,… O per què no ho varen aprofitar per posar ordre, justament, en aquesta multitud d’organitzacions, tot eliminant-ne algunes totalment prescindibles? Més quan la majoria d’elles són bàsicament menjadores sense pràcticament cap poder, que continua estant en mans de l’estat, les grans empreses i les elits econòmiques i socials.

En el fons, i en la meva opinió, per dues raons fonamentals. Una, perquè no hi ha ningú de talla, o això sembla, amb sentit de país, de nació, i ja no diguem d’estat. Segona, perquè no hi ha ningú que tingui la valentia suficient per dir, això és el que realment li interessa al conjunt del país i, per tant, això és el que s’ha de fer, independentment de si guanyem o perdem les eleccions vinents. Segur que molta gent dirà que proposar això és ser molt ingenu i que la gent, al final sempre es mou pels seus interessos particulars. Possiblement tenen raó. Però aleshores que ningú es queixi quan els polítics es barallen per tenir més vots i poder col·locar més gent que el contrincant, o per altres foteses o collonades, com deia Josep Pla.

D’altra banda, malgrat l’existència de l’Estatut, com ja sabem super-retallat, l’estat encara té altres pedres a la faixa. I les fa servir. Lleis que són aprovades pel Parlament de Catalunya i que són sistemàticament portades pel govern de l’estat (tant li fa si és el PP com el PSOE) al Tribunal Constitucional (TC), el qual, en massa casos, o les anul·la o les retalla. I també, lleis (orgàniques o no) o Decrets-llei, que s’aproven al Congreso espanyol i que limiten, de formes diverses, les possibilitats d’actuació del govern català, fins i tot envaint competències previstes a l’Estatut.

L’organització administrativa

Ens referirem aquí a l’organització interna de la Generalitat i, en definitiva, al que es coneix com la Funció Pública, encara que una part important de la gent que treballa per la Generalitat no siguin funcionaris, sinó personal laboral, en pràctiques, en comissió de serveis, etcètera. Un aspecte, ja ho dic d’entrada, en el que no sóc expert, encara que en tingui alguns coneixements teòrics i pràctics (de quan hi vaig estar un temps treballant).

Amb la restauració de la Generalitat i a mesura que s’anaven produint traspassos de competències i serveis que abans eren de l’estat, es varen anar traspassant també els funcionaris i altre personal d’aquests serveis, que fins aleshores havien treballat per a l’Estat, amb totes les inèrcies i els vicis d’una administració, la de l’estat espanyol, que ja havia tingut com a exemple la burocratitzada i centralitzada administració francesa.

Tot i els esforços que es varen fer, ja a l’època del President Tarradellas, també molt influït per l’administració francesa, així com amb la ràpida creació de l’Escola d’Administració Pública de Catalunya (EAPC) -seguint una vegada més el model francès-, no varen poder evitar -independentment de les voluntats individuals dels funcionaris i personal- que a mesura que l’administració pública catalana anava creixent, ho fes amb les inèrcies i els vicis abans esmentats. I ara ens trobem amb una administració de la Generalitat sobredimensionada, burocratitzada i massa centralitzada.

Un apunt sobre la EAPC, que teòricament crec que hauria de ser una peça central per tenir una administració pública d’excel·lència en el país i que, sens dubte, al llarg del temps ha fet coses positives per a la formació del personal de la Generalitat. Sembla que, des de molt aviat, la influència que varen tenir les grans escoles de negocis de Catalunya en el funcionament de la EAPC va ser molt important. Quan jo hi vaig tenir una relació més propera diria que massa rellevant. I si no que li preguntin al Conseller Joan Carretero els problemes amb què es va trobar quan va voler disminuir la influència d’aquestes escoles en la EAPC.

I després varen venir, en gran part per l’influència d’altres països i de les escoles suara esmentades, les modes del “new public management”, el “public-private partnership” (PPP) i la progressiva externalització “tout court” dels serveis públics. I la Generalitat, com altres administracions públiques de molts països, si va llençar de cap. I continua fent-ho cada vegada més. I ara ens trobem, no a tot arreu però si en molts llocs de l’estructura administrativa de la Generalitat, amb la sobredimensió i la burocratització. Massa personal de la Generalitat es dedica només a controlar els encàrrecs que s’han fet a empreses externes (o a associacions i organitzacions empresarials i sindicals). Empreses de diferents tipus de serveis que han crescut com l’escuma i que es dediquen a fer moltes coses que hauria de fer l’administració pública que, a més, en molts casos té el personal adequat per a poder-ho fer. I això quan no ens trobem amb què el personal de la Generalitat es dedica a fer algunes feines que probablement correspondrien a les organitzacions patronals i als dos sindicats principals del país (tots els quals, per altra banda, reben copioses subvencions de la Generalitat i d’altres administracions públiques).

En aquest sentit, un cas que caldria analitzar amb lupa és el del Pacte Nacional per a la Indústria 2022-2025⁸, depenent del Departament d’Empresa i Treball. I de passada es podria fer el mateix amb el Pacte Industrial de la Regió Metropolitana de Barcelona⁹ i veure fins a quin punt es fan coses molt semblants i per quines raons, que no siguin purament polítiques, no hi ha una col·laboració molt estreta entre els dos pactes. Això si, ara tothom s’omple la boca de la necessitat de la reindustrialització, però que es fa realment per aconseguir-ho? Repetir organismes que fan o haurien de fer coses molt semblants? Simplement, acontentar a les associacions empresarials i als grans sindicats del país, i a les empreses de serveis que treballen per a aquests organismes burocràtics? A ningú se li acudeix que caldria posar ordre en tot això, i en moltes altres coses? Per què no es posa fil a l’agulla? Pels interessos de les elits, parafrasejant a Benavente?

Sembla (per les notícies que arriben de dintre i de fora, jo no sóc un expert en el tema) que, ni tan sols quan es va tenir l’oportunitat de crear de bell nou un servei, un paradigma podria ser la Corporació Catalana de Mitjans Audiovisuals (CCMA), inicialment amb Catalunya Ràdio i TV3, i malgrat la il·lusió i les ganes dels periodistes i treballadors que ho varen iniciar, al final també s’ha convertit en un organisme sobredimensonat i burocratitzat, entra altres coses per la política creixent d’externalitzar massa programes a productores externes, sovint creades per persones que han fet la seva fama i la seva capacitat per crear una productora, gràcies a la seva presència destacada en els programes de la CCMA i, en alguns casos, diuen, amb les seves excel·lents connexions amb les elits polítiques que copen els organismes directius de la CCMA. I aquí tenim l’altre gran problema: la forma d’escollir els components de l’òrgan de direcció de la CCMA. No sóc ningú (perquè no sóc expert en el tema) per dir quin hauria de ser el mètode d’elecció d’aquest organisme. Ara, segur que si es vol una televisió i una ràdio, regida per criteris d’independència i meritocràcia (això que tant prediquen, però no practiquen les elits: polítiques, econòmiques i socials) el sistema actual, a partir dels pactes entre els partits en el Parlament, no és, ni de lluny, el millor.

I no parlo de l’altre gran servei aconseguit de nou, els Mossos d’Esquadra, perquè no tinc, en cap cas, ni els coneixements ni l’experiència per fer-ho.

I torno al que deia en el punt anterior, per què no s’ha aprofitat la majoria independentista en el Parlament per fer una Llei de la Funció Pública catalana, emmirallant-se en les més avançades i desburocratitzades que existeixen, cosa que vol dir plantejar-se molt seriosament el tema de la digitalització? Per què, en lloc d’aprofundir cada vegada més en l’externalització dels serveis públics i en el partenariat público-privat de moda, però força criticat (fins i tot pel Tribunal de Comptes europeu)¹⁰, no s’ha fet una revisió sobre quins serveis públics essencials (per exemple l’aigua, entre molts altres) caldria recuperar com a serveis oferts directament pel sector públic? Per què no s’ajuda als ajuntaments, particularment als que tenen la voluntat de fer-ho, a municipalitzar el servei de l’aigua, que es continua deixant en mans d’Agbar i les seves filials? Per què es deixa que a moltes administracions públiques continuï dominant l'”és que això sempre s’ha fet d’aquesta manera” (una frase que odio profundament) en lloc d’innovar i racionalitzar de veritat l’oferta dels serveis públics? I podríem anar continuant….

El finançament de la Generalitat

Aquesta és, probablement, la limitació més gran que té la Generalitat autonòmica. Les restriccions econòmiques afecten a la seva capacitat per a implementar polítiques de forma integral i que podrien millorar el benestar de la població. Cosa que es veu afectada negativament per les tensions polítiques existents entre l’Estat espanyol i la Generalitat.

Com comença el tema. Als que quan es discutia la Constitució ja seguíem el tema, sempre ens varen explicar que, en aquell moment a CiU, que era qui representava més netament els interessos de Catalunya a Madrid, hi havia dues posicions respecte al tema del finançament de la Generalitat. Mentre que Ramón Trías Fargas defensava, com els bascos i navarresos, el sistema del Concert/Conveni, Miquel Roca i Junyent defensava el que després va ser el sistema de finançament que es va adoptar, quines línies bàsiques havien establert un grup d’economistes, bàsicament acadèmics i catalans, amb gent que simpatitzava amb diferents partits, però amb una influència considerable dels que ho feien pels socialistes catalans. Diu la llegenda que quan el diputat del PNB, Marcos Vizcaya, va sortir de negociar el tema del finançament i es va trobar esperant per fer-ho a Miquel Roca, li va dir: “Oye que nos aceptan el concierto y el cupo”, i que en Miquel Roca li va contestar una cosa com “A nosotros no nos interesa el Concierto porque tenemos un modelo más moderno y más adaptado a las necesidades de Catalunya”. “Si non è vero, è ben trovato”. D’aquí vindria que Catalunya no tingui el Concert i que, si es compara (com després veurem) a com ens ha anat en relació amb el País Basc i a Navarra podem dir sense cap mena de dubte que varen fer el nyap del segle.

Així doncs, ara està en vigor el model de finançament autonòmic de 2009, que s’estructura a partir del que diu el darrer, i masegat, Estatut de Catalunya¹¹, i quin desenvolupament està sempre i en tot cas, condicionat però per la LOFCA, Ley Orgánica 8/1980 de 22 de septiembre de Financiación de las Comunidades Autónomas. Una norma d’una importància cabdal. Com ens diu Isaac Moreno: “es claro el papel que en el ordenamiento jurídico viene a representar la LOFCA. Ésta es esencial, ya que, mediante tal norma de carácter estatal y general, es posible la coordinación y organización del reparto de recursos financieros entre las CCAA de régimen común y el Estado “central”. Sin embargo, a pesar de que, efectivamente, se encuentre contenido dentro de la CE,y de la importancia basilar de la LOFCA, la regulación del sistema de financiación de las Comunidades autónomas es, hoy por hoy, la cuestión “peor resuelta” del Estado Autonómico….. la práctica promulgación paralela del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) en el año 1979 y la entrada en vigor de la LOFCA en 1980 permitió “armonizar” una cuestión que parecía, a priori, controvertida. Esto ocurrió porque, en líneas generales, la LOFCA se limitó a seguir las pautas contenidas en el Estatuto”.I insisteix Montero, ” De este modo, la cuestión que debemos resolver es: ¿qué materia es la que está reservada en favor de la LOFCA? El artículo 149.1.14 otorga al Estado la titularidad sobre la Hacienda General y Deuda del Estado. En virtud de la titularidad sobre esta materia el Estado puede, no solo proceder a la regulación de su propio sistema tributario, sino que también puede entrar a regular determinados aspectos de la Hacienda del resto de entes territoriales“. I les seves conclusions ja són de traca i mocador: “En primer lugar, la titularidad sobre la materia Hacienda General por parte del Estado le permite, mediante la utilización de la LOFCA, legislar sobre el ejercicio de lascompetencias fi nancieras de las CCAA”…. En segundo lugar, que el carácter potestativo que se infi ere de la LOFCA no puede signifi car un desplazamiento de la misma puesto que está en vigor. En último lugar, que a pesar de que los Estatutos de Autonomia se diferencien de las leyes orgánicas comunes por la rigidez que poseen, llegando a ser califi cados como leyes estatales con peculiaridades procedimentales, no se permite que los mismos entren a regular un ámbito material que es competencia del Estado“¹².

I aquí estem, amb un model de finançament que s’hauria d’haver actualitzat el 2014, però que encara no s’ha fet. Un model molt complicat i amb moltes limitacions tècniques (veure els treballs esmentats anteriorment) i polítiques. I si, moltes taules de negociació, o de no sé sap què, però aquest tema, bàsic i fonamental, encara no s’ha tractat. I mentrestant continua el dèficit fiscal i el dèficit d’inversions amb l’estat espanyol. Justament, perquè està molt lluny, ideològicament i política, de l’independentisme d’esquerres, em sembla interessant comentar el que diuen sobre aquest tema tres Cambres de Comerç (Barcelona, Girona i Sabadell), quatre entitats empresarials (Amec, CECOT, FemCAT i Pimec) i Economistes pel Benestar en el Manifest “Cal gestionar els recursos propis per millorar el benestar i la competitivitat de Catalunya” de juny de 2023¹³.

En aquest Manifest es constata que: primer, Catalunya fa una aportació neta excessiva a la solidaritat i a l’equilibri territorial de l’estat espanyol, tant en relació amb el seu PIB com en comparació amb altres referents internacionals comparables. Segon, un model de finançament, amb el que es cobreixen els serveis bàsics de l’estat del benestar, totalment insuficient per finançar les competències traspassades, que no ha seguit les exigències marcades per l’evolució de la població (i això ho deien abans que sabéssim que ja som 8 milions i que la majoria d’immigrants o refugiats que arriben a l’estat acaben a Catalunya), i totalment injust perquè ni tan sols garanteix l’ordinalitat entre les CCAA. Tercer, una política d’inversió pública i, en particular en infraestructures d’inspiració centralista i radial … que ha marginat l’eix mediterrani tot i representar la principal zona productiva i exportadora de l’estat. I a partir d’aquestes constatacions manifesten que: “Catalunya ha de tenir la capacitat de recaptar i decidir sobre la destinació dels recursos que genera amb l’objectiu de potenciar la competitivitat de la seva economia i situar el benestar i el progrés dels seus ciutadans al nivell del seu esforç, sense eludir la col·laboració raonable en l’equilibri i solidaritat territorial”. No està del tot malament tenint en compte que els que ho signen són bàsicament representants dels empresaris.

Tanmateix, un parell de comentaris. Primer, suposo que com que ho fan els empresaris, primer parlen de la competitivitat de l’economia (algun dia hauríem de discutir a fons sobre que vol dir, o que no vol dir, això de la competitivitat) i només després del benestar i progrés dels ciutadans. Ho dic perquè, em sembla, que el més important és la vida i el benestar de les persones i l’economia (com la política per exemple) haurien d’estar al seu servei. I segon, mentre que en els annexos III i IV del document fan una referència molt explícita al dèficit fiscal de Catalunya amb l’estat, que es mou al voltant del 8%, curiosament després no en parlen EXPLÍCITAMENT en les seves manifestacions, quan és un element importantíssim dels problemes de finançament de Catalunya.

D’altra banda, el 2012, tenint en compte els problemes d’impagament de les administracions territorials als seus proveïdors de béns i serveis, per la caiguda dels seus ingressos i l’augment de les seves despeses, que varen augmentar el seu deute, així com que el context econòmic general que dificultava a les CCAA anar als mercats financers internacionals per aconseguir el finançament necessari, l’estat va posar en marxa diferents mecanismes addicionals de finançament. En el cas de les CCAA són, bàsicament, el Fondo de Liquidez Autonómica (FLA), de 2012 a 2014 i el Fondo de Financiación a Comunidades Autónomas (FFCCAA), des de 2015. Del 2012 al 2023, Catalunya ha rebut quasi 139 mil milions d’Euros, la que més amb molta diferència, amb unes quantitats que curiosament (sic) baixen molt del 2017 al 2019¹⁴.

Reflexió final

Em sembla que ha quedat clar que, amb el garbuix normatiu, organitzatiu i financer existent, la gestió d’una CCAA, sobretot de règim comú, a l’Estat espanyol és una cosa força complicada. Molt més, en el cas de Catalunya, tenint en compte, d’una banda, el pes relatiu de la seva població, el seu PIB o les seves exportacions en el conjunt de l’estat. I, d’altra banda, encara més important, tenint en compte l’estatus particular de Catalunya com a nació, que manté un conflicte amb l’Estat espanyol des de fa més de 300 anys i que en els últims anys un percentatge, sembla que majoritari (almenys abans que arribessin les darreres onades immigratòries), de la seva població, voldria crear un estat independent en forma de República.

I acabo amb un exemple de mal funcionament de les administracions. Com que n’hi participen vàries (la Unió Europea, l’Estat i la Generalitat en aquest cas) caldria escatir quines son les responsabilitats exactes de cadascuna. Es tracta del “Programa d’incentius a l’autoconsum i emmagatzematge amb fonts d’energies renovables i implantació de sistemes tèrmics renovables al sector residencial, en el marc del Pla de Recuperació, Transformació i Resiliència, finançat per la Unió Europea-Next Generation EU”. Doncs bé, conec a unes quantes famílies que es varen instal·lar plaques solars a casa i que varen demanar la corresponent subvenció a l’ICAEN, depenent de la Generalitat (també es podia demanar a l’IDAE a Madrid). Ho varen fer quan es va obrir la possibilitat de presentar-ho a principis de gener de 2022. De forma relativament ràpida, cap a mitjans de juliol de 2022, varen rebre la confirmació de la concessió de la subvenció. I des d’aleshores silenci. Ja fa quasi un any i mig. Els rumors diuen que ara l’ICAEN està revisant la documentació per veure que tot estigui correcte (es a dir, alguna d’aquestes famílies encara pot rebre una notificació demanant-li altre documentació). Ara de quan es pagaran les subvencions per part de l’administració, o sigui de quan cobraran els que varen demanar les subvencions ningú en sap res.

Per acabar-ho d’arreglar, alguns ajuntaments on viuen aquestes famílies havien aprovat que durant tres anys farien una rebaixa substancial de l’IBI als que s’haguessin posat plaques solars. Malgrat que ho han demanat de la forma establerta a l’Ajuntament, en els casos que jo conec no els hi han fet encara aquesta rebaixa.

Sembla que no anem bé.

Notes